RECRUTEMENT DES CONSULTANTS POUR L’EVALUATION LEGISLATIVE DE LA LOI DE 1973

TERMES DE REFERENCE POUR L’EVALUATION LÉGISLATIVE DE LA LOI N° 73-021 DU 20 JUILLET 1973 PORTANT REGIME GENERAL DES BIENS, REGIME FONCIER ET IMMOBILIER ET REGIME DES SURETES, TELLE QUE MODIFIEE ET COMPLETEE PAR LA LOI N° 80-008 DU 18 JUILLET 1980 

1. Contexte et justification

La Commission Nationale de la Réforme Foncière (CONAREF) a été mise en place par le Gouvernement de la République Démocratique du Congo (RDC) en 2013 pour assurer le pilotage du processus de la réforme foncière dans lequel le pays s’est engagé depuis 2012. Ce processus bénéficie actuellement d’un appui financier de l’initiative pour la forêt de l’Afrique centrale (CAFI) à travers le Fonds National REDD+ (FONAREDD) et exécuté par ONU-Habitat/GLTN. Au nombre des résultats attendus de cette réforme figurent notamment la production d’un Document de Politique Foncière Nationale et celle d’une loi foncière, plus adapté aux nouvelles options de cette politique.

La formulation de ces deux instruments de gouvernance foncière requiert que soit établi au préalable le bilan des options fondamentales introduites par cette loi et de leur application, de sorte à informer la CONAREF sur les nouvelles lignes directrices dont la RDC pourra se doter dans le cadre de la nouvelle politique et de la nouvelle loi foncière attendues. Un premier état des lieux du cadre juridique et institutionnel du secteur foncier a été dressé par la CONAREF, dans le cadre de son Plan de Travail 2018, et a permis d’avoir un premier aperçu du régime foncier et immobilier issu de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des suretés, telle que modifiée et complétée par la loi n° 80-008 du 18 juillet 1980 (ci-après la loi de 1973). Une synthèse consolidée qui pourrait être considérée comme le bilan initial du régime foncier et immobilier, 45 ans après, a été ainsi dégagée, en partant des études antérieures menées dans ce cadre.[1]

L’évaluation des activités 2018 faite en interne à la CONAREF a conclu à la nécessité d’enrichir cet état des lieux initial par une étude complémentaire d’évaluation législative, axée sur les grandes options du régime foncier et immobilier actuel, de manière, d’une part, à enrichir davantage cet état des lieux initial et, d’autre part, à indiquer les repères pour en même temps enrichir les nouvelles options fondamentales de la politique foncière figurant déjà dans le Draft 1 du Document de Politique Foncière élaboré en 2018.

2. Problématique, description générale du travail des consultants

• Problématique

En se substituant à l’autorité coloniale à la faveur de l’indépendance, les nouvelles élites congolaises ont hérité de cette situation problématique où, d’une part, l’économie dans son ensemble et l’économie agraire en particulier est littéralement dominée par le capital étranger ; où, d’autre part, le régime juridique des terres, articulé avec la politique territoriale, a conféré aux chefs coutumiers des pouvoirs énormes.  L’indépendance acquise, ceux-ci ont eu de plus en plus tendance à se considérer comme les seuls détenteurs légitimes du pouvoir dans les chefferies.

Cet héritage délicat a très peu retenu l’attention du législateur en 1973. Ses préoccupations ont été exclusivement d’ordre politique et technique.  Cela se lit dans ce que la loi de 1973 a été élaborée autour de l’option fondamentale de la propriété exclusive et inaliénable de l’Etat sur le sol.[2]  Le souci du législateur a été, en d’autres mots, d’adapter la terminologie de la législation héritée de la colonisation au contexte institutionnel nouveau du pays. La loi du 20 juillet 1973 a, en effet, été adoptée dans un contexte caractérisé notamment par :

• L’existence des textes légaux et réglementaires hérités de la colonisation et non adaptés à la situation de l’Etat postcolonial ;
• La mainmise étrangère sur l’économie congolaise en général, et particulièrement sur l’économie agricole et minière ;
• La contestation générale des cessions et concessions foncières faites par les organismes concédant de la période coloniale ;
• L’avènement d’un pouvoir autoritaire qui a stabilisé le champ politique au terme des turbulences et controverses dans lesquelles les enjeux fonciers, territoriaux et miniers nourrissaient des revendications menaçant l’existence de l’Etat ;
• La résorption, par l’imposition d’un parti politique unique, des contradictions fondamentales entre unitaristes et fédéralistes au sujet de la compétence relativement à l’exploitation des ressources du sous-sol et à la gestion du sol ;
• La marginalisation foncière des communautés locales et, au sein de celles-ci, des femmes et des peuples autochtones pygmées ;

Dans ce contexte, l’option de la nationalisation du sol résolvait pratiquement et en bloc tous les problèmes.  Une telle option est-elle encore pertinente dans le contexte actuel où la RDC, malgré ses énormes potentiels et jalousement attachée à ceux-ci, se retrouve parmi les pays les plus pauvres de la planète ?  En effet, le contexte actuel présente des caractéristiques fort éloignées de celui dans lequel la loi du 20 juillet 1973 a été adopté, et pose des défis qui ont très peu à voir avec les situations héritées de la période coloniale ou consécutives à l’indépendance politique que ladite loi n’a pas su régler.

La littérature fait état, en effet, d’un constat d’ineffectivité de la loi du 20 juillet 1973 par l’administration foncière conduisant certains observateurs à parler d’« échec » dans sa mise en œuvre.[3] L’ineffectivité de la loi s’observe notamment en ce qui concerne : les droits fonciers conférés par l’administration foncière, la procédure d’enregistrement des terres, la procédure de renouvellement des titres, la procédure de mutation, les opérations de lotissement, la pratique de morcellement, la rectification des croquis, le remplacement des certificats d’enregistrement, la gestion des contentieux fonciers, la rédaction des certificats d’enregistrement, la délivrance des titres en milieu rural sans enquête préalable et le changement de destination des terres concédées. Elle a aussi entrainé un recours généralisé aux pratiques (informelles) en marge de la loi.

L’ineffectivité de la loi se double d’une inefficacité au vu d’un certain nombre d’éléments constatés sur le terrain. Parmi ceux-ci, on peut retenir : la thésaurisation foncière par les élites, la prolifération des conflits fonciers, les lotissements pirates, la pluralité d’instances d’intervention dans la gestion foncière et la pluralité des modes de preuve des droits fonciers, les usages opportunistes des textes légaux, les coûts informels des transactions foncières.

La réforme foncière initiée pour remédier à cette situation se fonde sur la vision d’une RD Congo pacifiée, socialement intégrée et économiquement dynamique en raison de l’amélioration de la gouvernance foncière. Elle vise trois objectifs spécifiques :

1. réformer le secteur foncier en vue de limiter, voire éradiquer les conflits fonciers et les violences d’origine foncière ;
2.  mieux protéger les droits fonciers des personnes physiques et morales publiques et privées avec une attention particulière aux personnes vulnérables (communautés locales, populations autochtones, femmes et enfants) ;
3. stimuler l’investissement productif dans le respect de la durabilité environnementale et sociale.

Pour atteindre les objectifs de la réforme foncière, cinq composantes[4] sont développées en tenant compte des besoins dans le court, moyen et long terme en matière d’amélioration de la gouvernance foncière :

1. 1. Clarification, reconnaissance et sécurisation des droits fonciers locaux ;
   2. Appui institutionnel, gestion des conflits fonciers et développement des capacités ;
   3. Gouvernance, information et administration foncières ;
   4. Aspects transversaux et questions émergentes ;
   5. Élaboration d’une Politique foncière et le cadre légal qui l’accompagne.

 

Un document de politique foncière est en cours d’élaboration. Il problématise six dimensions de la question foncière et fixe des objectifs spécifiques à chacune d’elles. Les options qu’il consacre, seront converties en législation et en programmes/projets. Une évaluation rétrospective de la loi du 20 juillet 1973, incluant l’analyse de son application par l’administration foncière, mais aussi par les cours et tribunaux du pays, ainsi qu’une évaluation a priori des options levées dans le projet de politique foncière s’avèrent important pour comprendre les difficultés posées par cette loi, et les avantages y rattachés, en matière de gouvernance foncière afin disposer plus judicieusement pour l’avenir.

• Objectifs de l’Evaluation législative

L’objectif général est, d’une part, de procéder à une évaluation de la gouvernance foncière en RDC avec un focus sur le cadre légal et institutionnel, et, d’autre part, de proposer des alternatives en termes de :

• Règles articulées aux impératifs économiques, adaptées aux contextes sociaux, plus particulièrement à la situation de pluralisme juridique et au continuum des droits fonciers découlant des traditions et des pratiques, et sensibles aux catégories sociales discriminées ;
• Processus administratifs d’implémentation des règles garantissant à tous l’accès, l’utilisation et la sécurité de la tenure foncière ;
• Structures de mise en œuvre des règles caractérisées par la transparence, la participation et la redevabilité ;
• Garantie de l’efficacité économique et sociale des décisions d’application des règles ;
• Préservation des équilibres écologiques.

Plus spécifiquement, les objectifs suivants sont visés :

• Procéder à une évaluation rétrospective de la loi du 20 juillet 1973 et à une évaluation a priori (ex ante) des options fondamentales de la nouvelle politique foncière ;
• Procéder à l’analyse critique de la jurisprudence en matière foncière et immobilière, notamment en ce qui concerne le principe de l’inattaquabilité du certificat d’enregistrement et le statut juridique des terres occupées par les communautés locales ;
• Examiner la pratique administrative dans l’application de la loi du 20 juillet 1973, y compris en ce qu’elle s’intéresse aux terres occupées par les communautés locales ;
• Analyser la cohérence interne et externe de la loi du 20 juillet 1973, y compris en lien avec les textes sectoriels ayant une incidence sur le foncier ;
• Enrichir les nouvelles options de politique foncière retenues par le Forum interprovincial de Bukavu et Formuler des propositions normatives pour corriger les effets négatifs de la loi du 20 juillet 1973 ;
• Proposer un canevas pour la mise en cohérence du cadre légal du foncier avec les textes régissant les secteurs connexes ;

 

• Descriptions générales des tâches des consultants

Les Consultants répondront principalement aux questions suivantes :

1. Le constat d’ineffectivité et l’inefficacité décrites dans la problématique à propos de la loi du 20 juillet 1973 est-il fondé ? si oui, à quoi est-il imputable ?
2. Comment garantir/promouvoir/consolider les droits fonciers et immobiliers en général, les droits communautaires et catégoriels à la terre en particulier ?
3. Comment anticiper sur la formation de l’écart entre les dispositions formelles en matière foncière et les réalités sociales et administratives ?
4. Quels sont les risques majeurs possibles dans la mise en œuvre des six dimensions de la politique foncière proposée ?
5. Comment assurer la cohérence du cadre institutionnel de la gouvernance foncière en RDC ?
6. Quels sont les effets majeurs positifs attendus des innovations légales de cette politique sur la paix et le développement une fois mise en œuvre ?
7. Comment la loi du 20 juillet 1973 interagit avec les autres lois sectorielles touchant au foncier et comment rendre cette interaction plus cohérente dans le cadre de la politique foncière ?
8. Quelles leçons tirées dans la mise en œuvre de la loi de 1973 pour un cadre juridique plus efficace en lien avec les options politiques de la politique foncière nationale.

 

Pour répondre à ces questions, les consultants devront :

1. Identifier les moments historiques clés qui ont joué un rôle important dans la définition du régime foncier et immobilier en RDC :

• La motivation, les opportunités (politiques, économiques, nouveaux marchés)
• les défis, les crises (politiques, économiques, démographiques)

 

1. Analyser les options consacrées par la loi du 20 juillet 1973 et les évaluer à la lumière des instruments juridiques internationaux et des bonnes pratiques internationales, notamment en ce qui concerne la reconnaissance et la garantie des droits fonciers des communautés locales.

• Ressortir le contexte et le processus de son élaboration ;
• Evaluer la pertinence de ses options fondamentales et leur légitimité (adéquation au contexte social et culturel congolais) ;
• Evaluer la cohérence interne et externe, l’effectivité, l’efficacité et l’impact de la législation foncière (les textes sont-ils mis en pratique ? Les résultats recherchés ont-ils été atteints ? Les comportements des acteurs visés par la loi ont-ils changé ?) ;
• Identifier, le cas échéant, les raisons de l’ineffectivité, de l’inefficacité et du faible effet de la loi du 20 juillet 1973 ;
• Identifier les droits reconnus en vertu de la loi et analyser leur impact économique et social ;
• Analyser l’impact économique et social des coutumes et des pratiques ;
• Faire un aperçu historique sur l’autorité gestionnaire, le mode de gestion et la transformation (mutation) des us et coutumes.
• Analyser les impacts prévisibles de la reconnaissance des droits fonciers coutumiers sur le genre et les droits les peuples autochtones ;
• Dresser un tableau exhaustif des textes en vigueur en RDC ayant une incidence sur le foncier et en analyser la cohérence avec la loi du 20 juillet 1973 ;
• Analyser la pertinence du cadre institutionnel (tant formel que coutumier/local) de la gouvernance foncière et faire des propositions d’amélioration ;

 

1. Procéder à l’analyse critique de la jurisprudence et des pratiques administratives en matière foncière. L’évaluation de la jurisprudence concernera particulièrement le principe de l’inattaquabilité du certificat d’enregistrement et le statut juridique des terres occupées par les communautés locales. En outre, elle devra aussi se prolonger sur les questions suivantes :

• Quels sont les modes de preuve des droits fonciers admis généralement par les cours et tribunaux congolais ? Divers rapports d’évaluation de la gouvernance foncière renseignent, en effet, qu’il existerait une pluralité des documents qui servent de soubassement à l’établissement du certificat d’enregistrement et que les tribunaux considèrent, par ailleurs, comme des commencements de preuve, en cas de litige.
• S’agissant du contentieux foncier relatif aux terres occupées par les communautés locales, comment la jurisprudence a comblé la lacune découlant de l’absence de l’ordonnance prévue à l’article 389 de la loi du 20 juillet 1973 ?

 

1. En capitalisant les revues et études diagnostics du secteur foncier et les rapports des organisations impliquées dans les expériences pilotes de gestion foncière décentralisée et de cartographie participative, formuler des propositions sur la restructuration du cadre institutionnel de la gouvernance foncière dans une optique de décentralisation technique et de la fonction des institutions coutumières en ce qui concerne la tenure foncière et forestière :

• Identifier les options politiques, opérationnelles et les mesures pour garantir le changement.
• Identifier les difficultés/obstacles liés à la mise en œuvre de nouvelles options de politique foncière.
• Identifier les options politiques, institutionnelles, juridiques concrètes qui pourraient aider à surmonter ces obstacles ?
• Aux niveaux national, provincial et local, inventorier les instruments juridiques ou initiatives qui ont influencé ou pourraient influencer la sécurisation des droits fonciers des communautés locales

 

• Critères de l’évaluation

L’évaluation législative s’inscrit dans un processus de rationalisation de la formation et de la mise en œuvre des lois. L’étude de ce processus est du ressort de la légistique matérielle qui est constituée de l’ensemble des connaissances et des méthodes qui contribuent à améliorer la qualité de la législation et à optimiser ses effets.[5] La légistique matérielle traite du contenu de la législation. Elle permet d’opérer une évaluation prospective, qui vise à apprécier les effets qu’une législation peut produire, et une évaluation rétrospective (à laquelle nous allons procéder) qui tend à porter un jugement sur les effets réellement produits.

 

Les critères ci-après guideront la présente évaluation :

1. La légitimité de la loi : la pertinence politique, économique et sociale des options fondamentales qu’elle consacre ;
2. La cohérence interne et externe de la loi : les lacunes, la qualité de la réglementation et les incompatibilités avec d’autres textes de l’arsenal juridique congolais ;
3. L’effectivité de la loi : effets réels atteints ou effets réels probables (matérialité ou probabilité des effets). Elle consiste à comparer les conduites réelles des destinataires de la loi au modèle normatif qu’elle prévoit. Pour les prescriptions, il s’agit à la fois d’améliorer la correspondance des comportements réels aux comportements ordonnés et la manière avec laquelle les autorités réagissent à leur violation. L’évaluation de l’effectivité doit aussi établir dans quelle mesure les comportements observés sont imputables à la législation.
4. L’efficience : utilité des effets réels produits, atteints ou probables (utilité des effets). Elle consiste à comparer les rapports entre le coût et les bénéfices attendus ou constatés d’une loi ou d’une mesure prévue par la loi. L’appréciation de l’efficience introduit un biais dans l’analyse des phénomènes juridiques parce qu’elle privilégie des valeurs de caractère économique sur les autres valeurs consacrées par le droit. C’est sur ce biais que s’est construit le vaste domaine de la théorie économique du droit. Ici, il s’agira d’évaluer l’utilité objective, l’importance ou l’intérêt objectif des effets recherchés ou atteints, à savoir : les satisfactions utiles, avantages, profits, opportunités et changements positifs produits ou occasionnés, les enseignements ou renseignements à en tirer.
5. L’efficacité : optimalité ou rationalité des ressources mobilisées pour atteindre les effets.  
6. L’opérationnalité : dispositions ou conditions permettant : l’atteinte des objectifs nécessaires ou souhaitables ; le fonctionnement correct sans préjudice anormal ; la résolution et la prévention des problèmes ; la performance.

• Approche de l’évaluation

Après réception de l’offre technique et financière des consultants, une réunion de cadrage sera organisée entre l’équipe sélectionnée et les experts de ONU-Habitat/GLTN et de la CONAREF pour préciser et ajuster les tâches et leur planification en fonction des résultats, tels que précisés ci-dessus. A la suite de cette première rencontre, les consultants soumettront un rapport de démarrage qui sera commenté par les experts ci-dessus cités.

Des réunions d’évaluation à mi-parcours seront tenues à la CONAREF pour renseigner sur l’évolution de l’étude au regard des présents termes de référence. Elles impliqueront les experts de ONU-Habitat/GLTN, de la CONAREF et, selon qu’il convient, des autres ministères sectoriels concernés, des délégués de la société civile, de la communauté scientifique et du secteur privé.

 

Une réunion de validation finale sera tenue, dans le même format que les réunions d’évaluation à mi-parcours, à la fin de l’étude.

• Résultats ou livrables attendus

Le résultat final attendu est un rapport de l’évaluation législative accompagnée d’une synthèse de 15 à 20 pages. Le rapport comprendra les réponses aux questions d’évaluation et la synthèse de tous les constats, conclusions et recommandations sous la forme d’une appréciation globale. En amont du rapport final, les livrables suivants sont attendus des consultants :

• Un rapport de démarrage après la réunion de cadrage avec les experts de CONAREF et ONU-Habitat/GTLN ;
• Un rapport de progrès, selon le calendrier arrêté, rendant compte de l’avancement du travail et des difficultés rencontrés, ainsi que les mesures palliatives préconisées ;
• Un rapport provisoire qui sera discuté avec les experts de CONAREF et ONU-Habitat/GTLN en vue de la production du rapport final.

 

3. Equipe de consultance

L’évaluation législative sera menée par une équipe de 3 consultants nationaux qui travailleront ensemble avec l’appui des experts de ONU-Habitat/GLTN et CONAREF sous la supervision générale du chargé du programme PARF. L’équipe sera dirigée par un consultant principal qui assure la coordination générale du travail et est le principal répondant vis-à-vis des commanditaires. Dès leur sélection, les consultants seront conviés à une réunion de cadrage avec les experts de CONAREF et d’ONU-Habitat/GTLN pour déterminer les différentes modalités de la conduite de l’évaluation législative.

Les qualifications minimales suivantes sont requises :

• Pour le consultant principal chef d’équipe :

1. Niveau d’études : Doctorat en Droit, avec une forte sensibilité en anthropologie juridique ou en sociologie juridique.
2. Au moins 10 ans d’expériences de recherche, dans l’enseignement universitaire, supérieur ou professionnelles dans le domaine foncier ;
3. Connaissances approfondies en légistique, systèmes d’administration foncière et domaines connexes (environnement, mines, forets, politiques agricoles).
4. Expériences reconnues dans l’évaluation des politiques publiques dans le domaine foncier, minier, forestier, agricole… ;
5. Bonne connaissance des cadres de références en gouvernance foncière en Afrique et à l’échelle internationale ;
6. Avoir mené d’autres études pertinentes dans le domaine foncier et forestier ou sur les ressources naturelles.

 

• Pour les deux autres consultants :

1. Un spécialiste en Sciences administratives (de niveau master au moins) et un spécialiste en sciences politique (de niveau master au moins) ;
2. Au moins 8 ans d’expériences dans la recherche, dans l’enseignement supérieur ou professionnelles dans le domaine foncier ;
3. Avoir participé à d’autres études similaires ou pertinentes dans le domaine foncier, forestier ou sur les ressources naturelles ;
4. Bonne connaissance des cadres de références en gouvernance foncière en Afrique et à l’échelle internationale

• Qualifications communes aux trois consultants

1. Connaissance du processus de réforme foncière en cours au niveau national et au sein des provinces en RDC ;
2. Avoir un esprit critique, synthétique et une écriture excellente en français ;
3. Être capable de travailler sous pression, dans un environnement multiculturel et parfois dans des conditions de confort minimal ;
4. Maitrise de Word et Excel ;
5. Excellentes capacités d’analyse et de synthèse ;
6. Capacité à travailler en équipe, y compris sous pression, et à respecter les délais.

 

4. Calendrier Prévisionnel

Le calendrier prévisionnel de la consultance est la suivante

Date	Activité
20 Avril 2020	Date Limite de la réception des offres
Du 21 au 30 Avril 2020	Analyse des offres et choix des évaluateurs
07 Mai 2020	Réunion de cadrage avec l’équipe UN-Habitat/GLTN et CONAREF
14 Mai 2020	Remise de la note de démarrage
22 Juin 2020	Remise du Rapport Provisoire
30 Juin 2020	Réunion sur le rapport (avec équipe ONU-Habitat/GTLN et CONAREF
15 Juillet 2020	Remise du rapport Final

 

5. Candidatures

Veuillez adresser votre candidature au plus tard le 20 Avril 2020  à 15h00 (Heure de Kinshasa) aux adresses suivantes : mohamed.coulibaly@un.org et helene.mwadjuma@un.org  en précisant l’objet du mail : Expertise nationale pour l’évaluation législative de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 (précisant le poste visé consultant principal ou consultant).

Le dossier de soumission devra impérativement comprendre :

• Un CV incluant une adresse email, numéro de téléphone et une identité Skype (de préférence)
• Une offre (note) technique montrant la compréhension des TDRs et du travail à accomplir
• Un document pertinent du travail similaire déjà réalisé ou une publication sur un sujet proche.

[1]Ces études portent notamment sur le LGAF (CODELT, avec l’appui technique de la Banque Mondiale) et Revue du Secteur Foncier en RDC (UN-Habitat/ GLTN), Etudes de Référence sur la Tenure Foncière en RDC (Quelques consultants avec l’appui de RRI), Etude sur la sécurisation foncière des droits fonciers coutumiers (IFDP/ ASOP, APC, FAT, AAP, SYDIP, RRN, PIDP, UN-Habitat/GLTN, etc), etc. Les ouvrages des professeurs du droit civil des biens congolais constituant la doctrine en la matière ont aussi été mis à contribution, dont les Professeurs Kalambayi Lumupungu, Kifwabala, Kangulumba et Lukombe Nghenda.

[2] Journal officiel de la République du Zaïre, n0 15, août 1970, p.49

[3] Professeur Mugangu : Discours inaugural à la conférence sur les conflits fonciers à l’Est de la RDC ; 17 juin 2019.

[4] CONAREF, Document de programmation de la réforme foncière, 2018

[5] (MORAND 1999)

 

Lien sur le site GLTN: https://gltn.net/job/programme-dappui-a-la-reforme-fonciere-elaboration-du-document-de-politique-fonciere-de-la-republique-democratique-du-congo/